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不打掉这五个“拦路虎” 电改很难成功

2016/08/29

:2015年3月15日,党中央国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号),发出了新一轮电力体制改革的动员令。一年过去了,回味分析新一轮电改的实践与进展,深感电力改革之环境恶劣复杂、任务之艰难卓绝。于是,再次深入学习研究新电改文件,并回顾反思近几年的直接交易实践,得出结论:新电改面临“拦路五虎”,如不拿下“拦路虎”,电改没有成功希望;必须扫除障碍、营造环境、强势推进,否则将贻误党中央国务院的战略部署,贻误国民经济发展与进步。

拦路虎之一:传统体制

电力体制改革目标是建立新体制,即市场化的电力体制,而实现路径则是革除旧体制,即计划管理体制。新体制建立的过程,就是旧体制破除与退出的过程。旧体制不可能自然消失,自觉退出。旧体制不退出,新体制也难以建立起来。正所谓“不破不立”。从我国国情来看,改革如果“破”得不坚决不彻底,“立”得就会艰难困苦。

9号文件及配套文件应当是新电改的纲领指南与顶层设计。遗憾的是,这些文件重“立”轻“破”,“破”得过于谨慎与柔弱,对旧体制破除与退出的难度估计不足,缺乏必要的制度性顶层设计和刚性措施保障。事实上,发用电计划所谓的有序放开、交易机构的相对独立、电网企业的象征性放开、以计划放开进程主导市场建设进程、电力调度维护现状、改革实施主体模糊化等问题,反映了顶层设计对旧体制破除的不坚决不彻底。越来越多的有识之士认为,这是新电改顶层设计中的缺憾。在改革实践中,这些缺憾也成为了阻碍改革顺利推进的掣肘。当前,部分省份对待新电改的基本态度是“等等看”、“让别人先行一步”,甚至有“缓改”、“假改”和“不改”的现象。今后,旧体制阻碍与干扰新体制建设的问题将不断突出,新电改将变得异常艰难复杂,走向与成败难以逆料。

旧体制为什么如此严重地阻碍新电改呢?主要有三方面的主要原因:

其一,利益面前的本位取向。旧体制下,已经形成既定的利益格局。破除旧体制,建立新体制,必然影响一些部门和企业的既得利益。比如,电网企业将丧失垄断地位,发电计划管理部门将丧失计划管理权,发电企业面临激烈的市场竞争。不难想象,这些部门与企业会对新电改采取什么样的态度。前几年来,在推动实施电力直接交易的过程中,改革者深刻体会到了那种揪心的孤独和无奈。事实上,有的机构虽然一直执着地推进直接交易,但是实施改革的真正同盟军仅有弱势的用户企业。如果遇到开明的改革型地方政府领导,还能得到上级支持,可能有所作为。但是,不幸的是,有的部门置国家大局于不顾,习惯于争权越位,甚至无原则地为个别强势企业代言。于是电力改革往往合力少分歧多。在9号文件及其配套文件起草和修改的过程中,有的企业和部门运筹博弈的超凡能量早已为业界所熟知。细研9号文件及其配套文件,不难发现强势企业与传统体制部门施加影响的诸多痕迹,不难发现他们的本位利益已经凌驾于国家利益之上。事实上,新一轮电改的顶层设计是一个妥协与平衡的结果。这样的妥协与平衡体现了旧体制在博弈中占据了优势,无益于旧体制顺利退出主导性地位,势必束缚市场建设的进程,很可能使新电改贻误时机,偏离正轨,付出不可估量的代价。

其二,对计划思维与传统管理模式的依赖。虽然2002年国务院印发了5号文件,启动了电力体制改革,但是改革在厂网分开和主辅分离之后戛然而止(厂网分开并未彻底完成,主辅分离更是如此),市场机制并没有真正建立起来,计划体制一直占据绝对控制性地位。数十年的电力计划体制,使得电力市场主体和计划主管部门的计划思维根深蒂固,行政计划式的传统管理模式深入人心,形成了一整套相对固化的制度体系和工作机制,运用起来也得心应手、轻车熟路。相反,实行市场化改革,需要深入研究、长期探索和艰苦付出,而且要迎接挑战和承担风险。除了上文所述的利益取向外,普遍存在的思维和管理上的惯性与惰性以及对传统管理模式的依赖,也是阻碍电力体制改革深入推进的重要原因。正是出于这些考虑,一些计划主管部门与相关企业以谨慎稳妥为名,对新电改将采取消极观望的态度,以“不改革、假改革、缓改革”敷衍搪塞党中央国务院的战略部署。最近,H省计划管理部门抛出的放开发用电计划和组建交易机构的试点方案,名为推进改革,实为阻碍改革、越界揽权,对国家利益和地方发展都是极其不负责任的。

其三,双轨制条件下的旧体制倾向。按照新电改的顶层设计,存在计划与市场并存的一段过渡期。过渡期内,逐步放开计划和扩大市场,计划与市场双轨运行。双轨制条件下,发电企业可在计划体制下均分发电总量并享受计划审批上网电价,电网企业可在计划体制下维系现有垄断局面,加之有关方面对计划思维与传统管理模式的依赖性,市场主体和有关部门必然倾向于计划体制,有意无意地抵制市场改革。

拦路虎之二:部门职能交叉与纷争

除了组建相对独立的交易机构外,新电改没有涉及机构新设与重组,也没有涉及职能调整。总体上看,新电改由各部门按各自“三定”方案规定履行相关职责。在国家层面:国家发改委统筹改革事宜;能源主管部门负责行业管理和市场建设监管;价格主管部门负责电价改革;计划运行主管部门负责放开发用电计划和应急管理。看上去,这些部门都隶属国家发改委,似乎可以统筹协调、各司其职。但是,各部门之间的职能并未完全廓清,职能交叉客观存在,职能纷争众所周知。电力改革启动之后,职能纷争进一步加剧。比如,在9号文件起草过程中,各部门之间的角力就已经开始;在配套文件制定过程,有的部门把牵头起草文件的主动权发挥得淋漓尽致,想方设法塞进私货,甚至设计了巩固和增强本部门职能的机制,以排斥其它部门履职,完全不顾其它部门的法定职责和国家法规现行规定。有的部门游说主管领导,让主管领导撑腰说话,抛出了“改革要考虑实际可能,可以不完全按职责分工,先干起来再说”的论调。如此,原本部门职责未廓清的情况下,再加上“按实际可能”的领导指示,必然造成各部门依法履责的实际困难,从而酿成各自为战、扯皮打架的混乱局面,最终导致越权乱作为、失职不作为、集体无作为。

国家层面都出现这样的问题,省市区层面只会加剧,很难幸免,所谓“上行下效”吧。各省市区都设有发改委(能源局),负责能源行业管理,业务上接受国家能源局的领导,但是相当一部分省份又在经信委下设能源(电力)处,负责能源运行和计划管理,对上听命于国家发改委经济运行局。二者各有靠山,互不相让,都认为自己是“能源行业主管部门”或“电力运行主管部门”。此外,国家能源局在各省均设有监管机构,有的省还设有物价局。能源管理职能的纷争由来已久。电改一旦启动,就如火上浇油,职能纷争自然进一步加剧。H省经信委最近抛出一个专项改革试点方案,以坚决贯彻国家计划运行主管部门改革精神为名,试图将其它能源主管部门的职责全部收入囊中,并想方设法强化计划审批职能。各省市区能源相关管理部门职能纷争,由此可见一斑。

部门职能交叉与纷争,造成了“好事争着管,难事没人管”的局面,也给垄断企业制造了可乘之机。有的垄断企业为了企业本位利益,一会找这个部门,一会找那个部门,从中寻找代言人。结果,无视原则与大义的个别部门被俘获被绑架,成为垄断势力的代言人;坚持原则的部门反而被架空。于是形成了“谁都管,谁都管不了,强势企业说了算”的怪圈。

电力改革意味着管理方式的变革和管理业务的重构,各部门管理职能也须相应调整。有的部门职能需要新增或加强,有的部门职能需要削弱与退出。这应该是电力体制改革的重要内容之一。遗憾的是,新电改方案并未涉及机构设置与职能职责的内容。事实上,电改刚刚启动,中编办就开展了能源管理机构职能方面的调研,出面协调机构职责分工。随着改革的深入推进,机构重复与职能交叉的问题将进一步凸显。这一问题必须引起党中央国务院的高度重视,及时出台补救措施,彻底解决职能纷争,以利于电改顺利推进。